Существующая модель распределения страховых взносов по видам обязательного социального страхования
(в % от фонда зарплаты)

Во многом это объясняется тем, что за счет налогообложения фонда оплаты труда в форме единого социального налога (ЕСН) финансируются выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи (см. Таблицу 2).

Таблица 2

Принципы и инструментарий организации финансовых институтов и систем социальных гарантий, которые широко используются во многих развитых странах в практике различных видов социального страхования – социальный и профессиональный риски, эквивалентность страховых взносов и выплат, увязка уровней социальных рисков и страховых тарифов – эти и другие классические элементы и механизмы данных систем все еще представляются отвлеченными категориями, а не жизненно важными регуляторами социальной защиты населения.

При этом существующее правовое положение (статус) внебюджетных социальных фондов зауживает их роль и функции, сводит их, в основном, к финансовым учреждениям ("распределителей средств"). Мировой опыт свидетельствует о том, что основные виды социального страхования, кроме финансовых задач по компенсации утраты заработков (в связи с временной и постоянной утратой трудоспособности или места работы), выполняют целый ряд других функций: оздоровление трудящихся и членов их семей, организацию лечения, проведения крупномасштабных национальных программ по реабилитации инвалидов.

Необходимым и определяющим условием формирования институтов социального страхования является легитимизация (узаконение) основных экономических механизмов (по сбору, распределению и перераспределению финансовых ресурсов).

Данный вопрос удовлетворительно может быть решен в случае решения следующих методологических и правовых задач:

1) Определения уровней доходов (заработной платы) граждан, которые следует считать:

а) достаточными для “самообеспечения” для страховых взносов в системе социального страхования;

б) требующими солидарной взаимопомощи;

в) позволяющими оказывать такую помощь.

Для этого требуется провести актуарные расчеты с целью учета особенностей страны — экономических возможностей территорий, различных секторов экономики, профессиональных и половозрастных групп населения, а также средне- и долгосрочной ситуации на рынке труда и демографических прогнозов.

2) Обоснование оптимальной доли ВВП, используемой на финансирование отдельных видов социального страхования и всей системы с учетом прогнозов изменения расходов на заработную плату (в ВВП) и другими элементами социальной политики (механизмами регулирования рынка труда, условиями найма и нормативными характеристиками предоставления права на выплаты (возраст выхода на пенсию, размером выплат и т.д.).

3) Определения круга и качественных характеристик причин, которые приводят к наступлению нестраховых периодов в трудовой деятельности по объективным факторам и которые должны солидарно дотироваться страховыми поступлениями всех страхователей.

Формирование системы обязательного социального страхования в стране требует концептуального и законодательного решения ряда крупных задач национального масштаба. Важнейшие среди них:

• разработка доктрины системы социального страхования для России (философии социального страхования и его места в системе социальной защиты населения, роли социальных субъектов в вопросах финансирования и управления);
• разработка методологических основ для формирования собственного правового поля социального страхования, имеющего четкие законодательные рамки, фиксирующие границы правового пространства личного страхования, с одной стороны, и социальной помощи, с другой;
• разграничение функций и полномочий по организации и управлению системой и отдельными видами социального страхования основных социальных субъектов (работодателей, работников и государства), с ролевых их позиций страхователей, застрахованных, организующих и контролирующих органов;
• определение форм, уровней и механизмов реализации социальных гарантий, обеспечиваемых различными видами социального страхования;
• определение 4-5 базовых правовых институтов социального страхования, которые бы включали все возможные виды страховых случаев и обеспечение координации их деятельности с целью плотного правового структурирования всех форм и видов защиты;
• определение финансовых механизмов видов социального страхования с учетом формирования оптимальной нагрузки субъектов страхования, увязанной с политикой заработной платы, доходов и налоговой политики в стране;
• определение инструментария и инфраструктуры управления социальным страхованием — моделей актуарных расчетов, информационной базы, статуса актуарных центров и контрольных органов, медико-реабилитационных служб.

Построение рыночной финансовой модели социального страхования имеет три взаимоувязанных аспекта;

1)  определение источников финансирования, как способа накопления средств, достаточных для обеспечения гарантий социальной защиты;

2)  распределение финансового бремени между основными субъектами страхования;

3)  способы использования (распределения и перераспределения) страховых средств.

Рыночная модель системы социального страхования базируется на следующих принципиальных положениях:

• финансирование обеспечивается в основном за счет взносов работодателей (включаемых в себестоимость продукции) и работников (удерживаемых из зарплаты);
• размеры страховых услуг находятся в зависимости от размеров взносов. Только делающие взносы имеют право на получение услуг, которые тем значительней, чем больше размеры взносов и чем дольше их производят. Особенности демографического и социально-экономического развития России вызывают необходимость смешанного финансирования пенсионного страхования с помощью методов льготного пенсионного обеспечения (за счет средств работодателей и государства).

С учетом вышеперечисленных аргументов, выполненных макроэкономических расчетов и зарубежного опыта нами предлагается новая экономическая модель социального страхования для России (см. Таблицу 3)

Таблица 3

Предлагаемое распределение страховых взносов в фонды обязательного социального страхования
(в % от фонда зарплаты)

Важнейшей задачей формирования новой модели социального страхования является перераспределение ответственности основных субъектов социального страхования: работодателей, работодателей и работников.

Введение страховых платежей для работников и участие в финансировании социального страхования государства позволит снизить страховую нагрузку работодателей, повысить личную ответственность работников и оптимизировать весь массив экономических интересов в этой сфере. Кроме того, по сравнению с действующей системой предлагается ввести следующие новые виды социального страхования:

• страхование профессиональных и региональных пенсий, что позволит финансово обеспечить существующие виды досрочных пенсий (за работу во вредных условиях труда и “северных” досрочных пенсий);
• страхование по безработице, которое будет решать задачи по профессиональному переобучению и трудоустройству безработных;
• страхование по уходу одиноких пенсионеров, инвалидов и других категорий населения, нуждающихся в регулярной и систематической помощи на дому.

Новая модель социального страхования потребует и повышения демократичности в управлении социальным страхованием, а перспективным направлением для этого может служить разработка и принятие федерального закона о товариществах взаимного страхования.

При проведении реформ в социальной сфере важнейшим условием является учет как прошлого отечественного опыта, так и уже наработанного развитыми странами опыта правового регулирования социального страхования. Создание эффективного правового механизма социального страхования предполагает реализацию, по крайней мере, двух основных положений. Во-первых, он должен строиться на исторической преемственности правового регулирования социально-обеспечительных отношений. На наш взгляд, это обеспечение активной роли государства не только в обязательных формах социального страхования, но и добровольных (договорных). Во-вторых, этот механизм должен основываться на сочетании общего и особенного, что означает взаимодействие международных и национальных начал, принципов правового регулирования основ социального страхования. Национальная специфика форм и методов социального страхования обусловлена уровнем социально-экономического развития страны, ее историческими и этническими особенностями. В этой связи очевидно, что механическое копирование той или иной модели социального страхования или их компиляция в российском законодательстве не принесет ожидаемых результатов.

Созданная в советский период система социального обеспечения строилась на концепции единого государственного гарантированного социального обеспечения.

В развитых капиталистических странах процесс социализации общественных отношений занял практически столетие, постепенно складывался и правовой механизм сотрудничества государства, работодателей и работников в социальной сфере. В этом механизме с очевидностью просматриваются три основных направления социального обеспечения:

1. государственная помощь лицам, которые не в состоянии самостоятельно обеспечить свое существование, оказываемая за счет общей налоговой системы;
2. обязательное государственное социальное страхование, финансируемое на принципах трипартизма или бипартизма;
3. системы добровольного социального страхования работников и предпринимателей (работодателей).

Международная унификация социального законодательства во многом обеспечивается нормотворческой деятельностью МОТ. Еще в 20-30-е годы ХХ в. МОТ приняла ряд основополагающих конвенций и рекомендаций в области не только трудовых отношений, но и социального обеспечения. В соответствии с международно-правовыми стандартами система социальной защиты населения объединяет активные формы социального обеспечения (социальное страхование) и пассивные (государственная социальная помощь).

Весьма положительно можно оценить принятие Федерального закона “Об основах обязательного социального страхования” (1999 г.), который призван обеспечить унификацию систем (видов) обязательного страхования. Между тем, эта “благая идея” не получила дальнейшего развития в законодательстве о социальном страховании. Фактически каждый из видов обязательного социального страхования “избирает свою особую судьбу” и, как следствие, прослеживается значительная разобщенность, рассогласование законодательства по отдельным видам социального страхования. Система социального страхования развивается разрозненными частями.

Так, предусмотренный вышеназванным федеральным законом социальный страховой риск потери работы (признание безработным) с 2001 г. утратил страховую природу и выведен из системы обязательного социального страхования. Внебюджетный государственный фонд занятости прекратил свое существование, социальное обеспечение безработных финансируется из средств государственного бюджета.

Правовое регулирование социального страхования временной нетрудоспособности до сих пор базируется на архаичных правилах исчисления непрерывного трудового стажа вместо заявленного в федеральном законе страхового стажа.

Система обязательного медицинского страхования является страховой только по форме, а не по существу. Фактически она представляет собой государственную систему медицинского обеспечения по минимальным стандартам. В этой системе задействовано, на наш взгляд, “лишнее звено” – страховые медицинские организации, деятельность которых носит посреднический характер. В то время, как Законом об основах обязательного социального страхования посредническая деятельность в этой сфере не допускается, медицинские страховые организации функционально необходимы в системе добровольного медицинского страхования.

Если обратиться к пенсионному страхованию, то “принудительная” (обязательная) накопительная часть пенсии не имеет под собой правового обоснования, правового принципа начисления. Если базовая часть пенсии основана на принципе гарантированного государством минимального дохода, страховая часть пенсии – на принципе эквивалентности страхового обеспечения и страховых взносов, то накопительная часть пенсии, видимо, представляет собой, весьма необоснованную, на наш взгляд, рецепцию зарубежного опыта. Речь идет о получивших в последние годы распространение системах обязательных пенсионных сбережений. Страной, положившей начало этой тенденции, стала Чили, где такая система введена в 1981 г. Она была призвана заменить систему обязательного страхования системой пенсионного сберегательного счета, согласно которой каждый трудящийся обязан вносить 10% заработка на пенсионный сберегательный счет в выбранном им фонде. Недостатки этой системы очевидны – отсутствие гарантированности будущих пенсий. Полагаем, что предусмотренная в российском законодательстве о трудовых пенсиях накопительная часть пенсии не имеет страховой природы и соединение ее с остальными частями трудовой пенсии весьма эклектично и не имеет под собой правового обоснования.

Во всех развитых странах правительства осознают свои обязанности в отношении регулирования этих систем. Это может означать формирование сложных и подробных правил регулирования их деятельности, как в Великобритании и США, либо обеспечение с помощью государства надежности сбережений в частных страховых социальных фондах путем предоставления, например, пенсионным фондам разного рода государственных гарантий и перестрахования.

А что же решает наш Законодатель? Он, к сожалению, ставит знак равенства, устанавливает единые гражданско-правовые принципы регулирования всех видов договорного страхования. Имеется в виду Закон РФ от 27 ноября 1992 г. “Об организации страхового дела в РФ”, в котором “через запятую” перечисляются как договорное пенсионное, медицинское страхование, так и имущественное страхование, страхование предпринимательских и финансовых рисков.

Такая позиция Законодателя не случайна. Справедливости ради следует отметить, что в настоящее время в теоретических исследованиях и учебной литературе по праву социального обеспечения, как правило, в предмет отрасли включаются только социально-обеспечительные отношения, где одной из сторон выступает государство в лице своих органов или государственное учреждение. При этом исключаются из сферы права социального обеспечения добровольные договорные его формы. С таким подходом нельзя согласиться.

Полагаем, что договор на тот или иной вид социального страхования (пенсионного, медицинского и др.) отличается по своей природе от гражданско-правовых договоров страхования, точно также, как трудовой договор отличается от гражданско-правового договора, предметом которого является выполнение работы или оказание услуги. К сожалению, этот момент практически не учитывает наш Законодатель.

Исторически социальное страхование, как форма социального обеспечения, связывается с добровольными системами самострахования и взаимопомощи лиц наемного труда. Позднее, с вмешательством государства в регламентацию отношений труда и капитала, появляются обязательные формы социального страхования, когда государство законодательно обязывает определенные группы населения страховать себя или третьих лиц от того или иного вида социального риска. Если же страховыми организациями являются государственные структуры, то речь идет о государственном социальном страховании. Таким образом, существующие сегодня во многих развитых странах системы социального страхования основаны на единстве и взаимодействии добровольных и обязательных (в том числе государственных) систем страхования. Эта дает основания утверждать, что государственные и дополнительные частные системы социального страхования рассматриваются на Западе как единая по существу схема достижения намеченного уровня социальной защиты населения.

В настоящее время за рубежом используются, главным образом, две формы добровольного социального страхования. Первая связана с организацией социального страхования, главным образом пенсионного, самим работодателем. В организационном отношении аккумуляция средств может осуществляться работодателем или на основе прямого финансирования (специальные резервы в балансах предприятий, самоуправляемые фонды) или на базе трастовой собственности. Практикуется эта система обычно в странах с развитой коллективно-договорной структурой (Канада, США, Япония и др.).

Существенным недостатком данной системы является ее ограниченность рамками фирмы, поэтому зачастую в коллективных договорах предусматривается право работника при смене места работы перевести свой персональный пенсионный или страховой счет в другую фирму. Создание локальных фирменных систем социального страхования стимулируется государством с помощью налоговых льгот. При учреждении работодателем пенсионного фонда как трастовой собственности права застрахованных работников защищены в большей степени, в частности, в случае банкротства работодателя кредиторы не могут требовать возмещения убытков из активов пенсионного фонда, имеющего статус трастовой собственности.

Как отмечалось выше, вторая форма добровольного договорного социального страхования, связанная с внешними страховыми фирмами ассоциируется, в основном, с негосударственными пенсионными фондами (НПФ). Явление это для нас новое и пока не получившее широкого применения. Первоначальный “всплеск” распространения НПФ (1992-93 гг.), когда они появлялись как грибы после дождя, сменился периодом “затишья” и переориентации этих организаций на иные виды страхования.

Объясняется это не только экономическими причинами, но и правовыми. Последние связаны с тем, что по действующему в то время законодательству правоотношения, возникающие с участием НПФ, носили исключительно гражданско-правовой характер. Отсюда вероятность повторения застрахованными судьбы вкладчиков “МММ” и подобных фирм была весьма высока.

Зарубежные специалисты давно убедились в том, что недопустимо освобождение государства от ответственности за социальное обеспечение и социальное страхование и необходима их передача под полный контроль социальных партнеров. Государство обязано по возможности обеспечить стабильность и гарантированность дополнительных договорных страховых систем.

Вместе с тем, негосударственные пенсионные фонды получили право осуществлять деятельность не только по негосударственному пенсионному обеспечению, но и по обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию. Более того, даже достаточно жесткая правовая регламентация деятельности этих фондов не может в полном объеме гарантировать без участия государства сохранность этой части пенсионных накоплений.

Обязательное пенсионное страхование, по общему правилу, не предполагает заключения договора, а возникает из юридического факта-состояния – быть застрахованным страхователем (работодателем) или в заявительном порядке (самострахование). Действующее законодательство об НПФ вводит достаточно новую правовую конструкцию договора об обязательном пенсионном страховании. К тому же значительная часть решений вопросов о пенсионном страховании в НПФ переведена с законодательного уровня на подзаконный уровень постановлений Правительства РФ и Министерства труда РФ, что снижает уровень гарантий пенсионных прав. Это касается, например, утверждения Типовых страховых правил фонда, Типовых форм договора об обязательном пенсионном страховании и др.

Таким образом, государство должно выступать активным социальным партнером в системах дополнительного социального страхования, главным образом пенсионного. Договор негосударственного пенсионного обеспечения и другие социально-страховые договоры следует рассматривать как социально-обязательственные договоры, условия которых определяются соглашением сторон в пределах, предусмотренных законодательством о социальном страховании. Права и обязанности участников социально-страховых отношений по обязательному социальному страхованию определяются законом и не могут изменяться соглашением участников, в то время как содержание социально-страховых отношений по добровольному социальному страхованию определяется договором. Между тем, последние правоотношения характеризуются по содержанию двумя особенностями: они дополняют систему обязательного страхования и усмотрение сторон по содержанию прав и обязанностей должно ограничиваться законом. В этой связи считаем, что необходимо в теории права социального обеспечение ввести особую юридическую конструкцию публичного социально-обеспечительного (социально-страхового) договора. Сказанное можно проиллюстрировать на сравнительно-правовом примере правоотношений по медицинскому страхованию.

В развитых странах применяются, главным образом, три модели медицинского обслуживания. Первая модель имеет в своей основе систему государственного здравоохранения. Государство финансирует почти полностью или большую часть расходов на здравоохранение (Великобритания, Ирландия, Дания, Италия, в прошлом – СССР).

В настоящее время в России затянулся переходный период от государственной системы здравоохранения к страховой медицине. На этом этапе у нас существует некая смешанная модель медицинского обслуживания. С одной стороны, Основы законодательства РФ от 22 июля 1993 г. “Об охране здоровья граждан” гарантирует всем гражданам РФ охрану здоровья в соответствии с Конституцией РФ, доступность бесплатной медико-социальной помощи. С другой стороны, на основании Закона РФ от 28 июня 1991 г. “О медицинском страховании граждан в РФ” вводится медицинское страхование, цель которого – гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных страховых средств. Медицинское страхование осуществляется по закону в двух видах – обязательном и добровольном, но и тот и другой основаны на договорах.

Дополнительные медицинские услуги сверх программ обязательного медицинского страхования лицо поручает по договору добровольного медицинского страхования за свой счет или за счет страхователя (работодателя). Сегодня много пишут о проблемах медицинского страхования, решение которых нам видится в поиске оптимального соотношения обязательного и добровольного страхования о медицинском страховании, которые бы имели ярко выраженную социально-обеспечительную природу. В этой части весьма показателен зарубежный опыт как в позитивном (например, медицинское страхование в Германии), так и негативном для нас плане (например, медицинское страхование в США и Чили).

Иное сочетание обязательного и частного медицинского страхования имеет место в США. Исторически сложилась ведущая роль частного медицинского страхования населения по месту работы, доступ к медицинской помощи связан не просто с занятостью, а прежде всего с конкретным предприятием, что порождает “букет” проблем, связанных с неполным охватом медицинским страхованием населения, “неравномерностью и непостоянством” объема страховых медицинских услуг при смене места работы.

Думается, что вышеназванные примеры медицинского страхования служат яркой иллюстрацией необходимости поиска оптимального соотношения публичных и частных начал в правовом регулировании систем социального страхования, определения правового статуса их участников. Между тем, для нас очевидно, что системы частного (добровольного) медицинского страхования служат в лучшем случае инструментом для групп населения, которые желают получить медицинские услуги выше средних, и для тех, кто стремиться дополнить пакет услуг, предоставляемых обязательным медицинским страхованием. Именно в добровольном медицинском страховании находится место договорным отношениям и страховым медицинским организациям.

Обязательное медицинское страхование также должно, на наш взгляд, возникать не из договора, а из юридического факта-состояния – “быть застрахованным”. Распространенная сегодня система взимания медицинскими учреждениями дополнительной платы с пациентов не обладает какой-либо функцией страхования, вряд ли может быть признана эффективным источником финансирования здравоохранения. МОТ считает, что все национальные системы здравоохранения неизбежно отличаются плюрализмом и включают различные подсистемы, учитывающие интересы различных групп населения, значительную дифференциацию их доходов.

В заключении еще раз подчеркнем три основных вывода.

Во-первых, законодательство о социальном страховании слишком раздроблено, разделено на десятки законодательных и подзаконных актов, лишено единства, которое выражается в методе, принципах правового регулирования обязательных и договорных форм социального страхования.

Во-вторых, договорное (частное) социальное страхование должно включаться в предмет права социального обеспечения в качестве его неотъемлемой, хотя и достаточно специфической части. Государство при этом оставляет за собой не только роль законодателя, но и активного участника посредством осуществления функций контроля и надзора. Образно говоря, государство перестает в данном случае быть одной из сторон договора, но остается участником данного вида правоотношений.

Страховые и нестраховые формы социальной защиты населения в социальном государстве

Важной отличительной особенностью социального государства является наличие эффективной системы социальной защиты населения, в том числе социального страхования и социального вспомоществования.

Социальное страхование и социальное вспомоществование призваны решать сугубо свои специфические, хотя и на первый взгляд, сходные задачи, а их соотношение – структура социальной защиты - определяется сложным комплексом экономических возможностей конкретных стран.

Социальное страхование конкурирует с другими видами социального обеспечения, а также с личным страхованием, но не означает их вытеснения. Социальное страхование отличается от личного рядом признаков:

• оно обязательно для плательщиков страховых взносов;
• страхование производится автоматически, помимо воли и желания застрахованного;
• страхование связано с трудовыми отношениями (работой по найму) и должно охватывать только трудящихся. Выплаты, не связанные со стажем работы по найму, относятся к соцобеспечению. Главная задача соцстраха - предоставить работнику средства для существования на то время, на которое он лишается заработка;
• государство курирует фонд социального страхования, т. к. гарантирует бесперебойное поступление в него отчислений от учреждений и предприятий (в том числе государственных) и с помощью законов определяет порядок страховых выплат.

Источником взносов на социальное страхование фактически является заработок застрахованного. Нужно отметить, что формально взносы по линии социального страхования делает не застрахованный, а его наниматель, однако в экономическом плане эти взносы можно считать вычетами из заработка.

Следует иметь в виду, что взносы на соцстрах могут служить прикрытием дополнительного налогового обложения предприятий и учреждений. В таком случае для чистоты анализа эти взносы надо делить: на собственно страховые взносы и на налог. В современных условиях последний, в форме социального налога, следует считать не только запутывающим трудовые отношения, но и прямо скажем - вредным, способствующим росту безработицы.

Финансовые ресурсы социального страхования организуются в форме специализированных фондов, которые создаются фактически (а иногда формально) за счет застрахованных. Этим оно отличается от соцобеспечения, которое полностью базируется на средствах госбюджета. Социальное страхование является, по сути дела, самострахованием трудящихся, в то время как соцобеспечение представляет собой систему помощи неимущим (больным, престарелым, нетрудоспособным) со стороны государства за счет доходов государственного бюджета.

Фонд соцстраха должен быть независимым от госбюджета. Их средства не следует смешивать, но на практике это правило не всегда соблюдается. В СССР из-за нехватки средств в фонде соцстраха его расходы регулярно финансировались из госбюджета. По некоторым данным после 1956 года не менее 50% расходов системы соцстраха и социального обеспечения покрывалось за счет дотации госбюджета. С другой стороны, после установления резко повышенных отчислений в пенсионный фонд (после 1990 года) возникла практика "заимствования" средств из внебюджетных фондов в госбюджет.

Контролируя правила расходования средств соцстраха, государство в ряде случаев пользуется этим в целях укрепления трудовой дисциплины, закрепления кадров и т. п., даже если эти цели не совпадают с задачами соцстраха. Но оно может идти и навстречу социальным нуждам в большей мере, чем это требуется с позиций соцстраха. Например, во многих странах, в том числе в России до 1917 года, неявка на работу в течение трех дней, равно как и первые три дня продолжительной болезни, не оплачивались соцстрахом. Это избавляло от мелких обманов и малообоснованных обращений к врачам. Сейчас, даже один день недомогания работника требует оформления бюллетеня по нетрудоспособности для получения пособия.

В социальном страховании проявляются и некоторые уравнительные начала. Так, от зарплаты трудящихся мужчин и женщин производятся одинаковые отчисления в фонд соцстраха, хотя по закону женщины выходят на пенсию на 5 лет раньше, чем мужчины, и следовательно, пользуются фондами соцстраха в большей мере, чем мужчины (учитывая более высокий средний уровень продолжительности жизни женщин).

Исторически один из принципов соцстраха заключается в том, что управление его фондами находилось в руках страхователей, т. е. у выплачивающих страховые взносы рабочих (и служащих) и их нанимателей (пропорционально их взносам).

Важная особенность социального страхования в развитых странах - капитализация части страховых взносов, а также выплаты страховых возмещений за счет полученного дохода.

В условиях кризисного развития социальное страхование не может полностью заменить социальное вспомоществование, оказываемое некоторым категориям населения вне зависимости от наличия страховки. Но финансовым источником социального вспомоществования могут быть лишь бюджетные средства.

Соотношения социального страхования и социального вспомоществования традиционно является предметом политических и экономических дискуссий. Сторонники бюджетного социального планирования исходят из того, что государство обязано помогать нетрудоспособным гражданам, поскольку те платили в свое время государству налоги. С этой точки зрения, выплаты пенсий престарелым гражданам представляют собой в определенной степени экономические эквивалентные отношения по схеме: трудовой вклад - пенсия.

Следует также учитывать, что государство имеет и неналоговые доходы, принадлежащие всей нации (например, от предоставления в аренду природных богатств). В некоторых странах государственные пенсии и пособия инвалидам и престарелым были невелики и фактически сливались с пособиями по бедности.

У системы “государственных пенсий” имеется ряд слабых мест:

• налоговые взносы граждан в течение их рабочей жизни не учитываются на каком-либо специальном лицевом счету. Поэтому выдача “государственной пенсии” должна быть уравнительной;
• немалое число граждан не платит налогов в течение своей рабочей жизни из-за низкого заработка, не достигающего “налоговой планки”;
• часть граждан уклоняется от выплаты налогов;
• система государственных пенсий более подходит для “социальных государств” (государств, ставящих перед собой цель всеобщего благоденствия), так как эти государства должны приходить на помощь малоимущим в любом случае. Для государств, не ставящих перед собой такой цели (или не имеющих возможность ее поставить), поддержка всех малоимущих граждан на приемлемом уровне практически недостижимая задача. Поэтому они ограничиваются поддержкой лиц, которые подпитывали бюджет за годы своей работы. Для таких государств более приемлема система социального страхования.

В специальной литературе теоретически не был исследован вопрос, который можно обозначить как неэквивалентность системы социального страхования. Эта неэквивалентность выражается в том, что сами застрахованные практически не в состоянии обеспечить себе приемлемый уровень выплат по социальному страхованию. Все системы добровольного и социального страхования во всех странах предусматривали и предусматривают "добавки" к фондам соцстраха. Со стороны государства и нанимателей - ввиду недостаточности взносов самих застрахованных. Такой результат можно объяснить тремя группами причин.

Социальные причины. Работники могут застраховать сами себя без помощи посторонних, но при этом их уровень жизни окажется социально неприемлемым, то есть способным вызвать недовольство, волнения и иные социальные неурядицы. Поэтому государство принуждает состоятельные слои общества помогать своими взносами образованию фондов соцстраха, чтобы избежать этих неурядиц.

Низкая зарплата работников, вызванная конкуренцией на рынке труда. В этом случае привлечение нанимателей к подпитыванию фондов соцстраха оправдано, так как они недоплачивают работникам. Недостаток этой системы - она создает впечатление, что наниматели оказывают благодеяние своим работникам. Более правильно, если бы государство официально высчитывало сверхприбыли нанимателей и официально изымало их на нужды работников.

Необеспеченность работника после истечения периода его трудовой активности. Теоретически можно представить, что человек финансово “оправдывает себя”, только пока он работает. Иными словами, его заработок так невелик, что он не может позволить себе отложить из него на старость или на случай инвалидности.

В нынешних экономических условиях в России предпочтительно иметь отдельную систему социального страхования и отдельную систему социальной помощи для неимущих.

Лица, приравненные к застрахованным, но за которых страховые взносы никто не платит, могут обслуживаться фондами соцстраха лишь при условии, что последние будут получать компенсацию из госбюджета.

При выплате социальных пенсий и оказании иных социальных услуг, не обусловленных эквивалентностью отношений общества и гражданина, к государству должно переходить право на взыскание алиментов, которые гражданин по какой-либо причине не хочет (или не знает как) взыскивать со своих детей. Подпитка фондов социального страхования из госбюджета нежелательна, так как это означало бы (с общественной точки зрения) льготу для застрахованных граждан за счет незастрахованных.

На социальное страхование не должны возлагаться демографические задачи в виде поощрения рождаемости и воспитания детей. Если же за счет фондов соцстраха поощряется материнство и детство, то надо пересматривать возраст уходящих на пенсию женщин (получавших пособие на детей) или размер причитающихся им пенсий - с учетом того обстоятельства, что им должны помогать взрослые дети. В ином случае в худшем положении оказываются женщины, не имеющие детей и не пользующиеся их поддержкой в старости.

Исходя из принципа эквивалентности, вряд ли обоснованно взимать одинаковые взносы в фонд за молодого человека и работающего пенсионера. Если считать, что пенсионный фонд для последнего уже накоплен (или близок к этому), страховать это лицо на случай старости или инвалидности следует по льготной ставке.

Есть смысл иметь отдельный фонд для выдачи пенсий и пособий за трудовые увечья и профессиональные заболевания, так как взносы в этот фонд уместно требовать только с работодателей.

Целесообразно создать институт “молодых пенсионеров” (по примеру США), с тем, чтобы не достигшие 2-3 лет до пенсионного возраста лица, имеющие благоприятные семейные условия, могли получать часть причитающейся им пенсии и прекратить работу.

При участии ученых Академии труда и социальных отношений в стране разработан Федеральный закон “Об основах социального страхования”, который, наряду с нормативными документами регулирующими социальное вспомоществование заложил, основы концепции социального государства.

Основным недостатком системы социального страхования является ее половинчатое страховое состояние.

Действующая система социального страхования в России возникла в конце 20-го столетия. При этом в начале века она возникла на основе экономической логики хозяйствования снизу, поддержана властью, а с 90-х годов этого же столетия она была навязана социальному сектору сверху с вышеупомянутыми недостатками. Это новообразование не по всем направлениям было своевременным или иными словами адекватным экономической среде в стране.

Начало нового столетия для России ознаменовалось новым этапом энергичного праворадикального реформирования социально-экономической системы страны. Система социального страхования стала еще менее страховой и дрейфует в сторону привязки к бюджету и, в конечном счете, к бюджетному обеспечению.

Введение единого социального налога вместо страховых взносов, открытие счетов государственных социальных внебюджетных фондов в органах федерального казначейства фактически означает, что Фонды становятся не полноценными распорядителями страховых средств, а обычными получателями, наряду с другими получателями бюджетных средств. Эти средства в установленном порядке выделяются казначейством, имеющим массу бюджетных обязательств. И прежние взаимоотношения бюджета с внебюджетными фондами не дают основания полагать, что страховые средства не будут смешиваться с бюджетными. И сбоев не будет лишь в том случае, если на корреспондентских счетах казначейства всегда будет достаточно средств.

Формирование обязательных социальных институтов возможно лишь при выполнении определенных условий, важнейшим из которых является обособление страховых средств от бюджета. Приравнивание страховых платежей к налоговым, фактически ведет к возврату к системе социального обеспечения по усмотрению государственной власти вместо социального страхования. Например, консолидация страховых средств в федеральном бюджете фактически имеет антирыночную направленность и может привести в конечном итоге к ликвидации социального страхования.

Для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медико-социального страхования и наиболее полного и точного соответствия между объемом прав застрахованных и объемом обязательств должен использоваться специальный механизм, позволяющий достигать сбалансированности между доходами и расходами системы и обеспечивать выполнение расчетов размеров страховых взносов. Такой механизм основывается на актуарных расчетах и предполагает формирование страховых резервов, осуществление перестрахования.

Объективная обусловленность тарифов страховых взносов противоречит огульному их снижению и сбрасыванию ряда социальных функций, закрепленных за государственными внебюджетными фондами, в том числе, санаторно-курортного профилактического лечения и детского отдыха в составе Фонда социального страхования.

При этом любая социальная потребность может реализоваться в форме социального страхования и поэтому финансирование указанных потребностей Фондом социального страхования не противоречит усилению страхового начала в его деятельности.

Снижение страховой нагрузки на заработную плату можно вести без ущерба социальному страхованию только при соблюдении ряда условий, если уменьшение страховых тарифов вести параллельно росту заработной платы, выведению ее из тени, увеличению ее доли в объеме ВВП, повышению темпов экономического роста.

Организационная разобщенность обязательного социального страхования при страховании близких по содержанию социальных рисков, организации страховой защиты одних и тех же групп застрахованных не способствует максимально полной защищенности населения страны.

Для усиления страховой природы обязательного социального страхования на перспективу следовало бы предусмотреть участие самих застрахованных в формировании страховых средств. Это способствовало бы участию застрахованных в управлении страховыми средствами, усиливало бы заинтересованность в эффективном функционировании системы.

Страховые резервы могут быть частично капитализированы, что открывает для национального хозяйства дополнительные инвестиционные возможности.

В настоящее время в России идет довольно сложный процесс формирования новой системы социального страхования, принципиально отличной от государственного социального обеспечения советского периода, полностью обновляется нормативная база социального страхования. Институциональные изменения протекают сложно, их результаты носят неоднозначные последствия для россиян. Так, проводимая пенсионная реформа, реформирование медицинского страхования свидетельствуют о весьма непоследовательной государственной политике в этих сферах.

1. Ассоциации, деятельность которых должна иметь строго экономический характер (потребительские общества, кассы взаимопомощи, ссудно-сберегательные товарищества, артели и др.) Одна из их целей – создание и реализация “солидарности интересов”;
2. Сбережения, прежде всего, взаимный кредит и вспомоществование. При этом благотворительность не приветствовалась, т.к. она не исцеляла, а только усиливала зло.

Таким образом, на плечи наемных работников предполагалось переложить всю тяжесть страхования в связи с утратой заработка и работы на началах обязательного и добровольного страхования. Отметим, что на таких началах строились все существующие в то время страховые системы стран Запада. Но для осуществления этих мер предполагалось “капитальное содействие высших классов”. При этом административное вмешательство должно было иметь свои пределы и не должно было мешать инициативе самих рабочих. Г.Ф.Тернер значительное внимание уделил исследованию зарубежного опыта, а фабричному законодательству Германии он посвятил отдельную книгу. Его теоретические воззрения не расходились с практической деятельностью на посту товарища министра финансов. Во многом благодаря его стараниям в 1887 г. были приняты Общие условия страхования.

Опираясь на эти положения, французские юристы выдвинули концепцию страхования профессиональных рисков в противовес конструкции гражданско-правовой ответственности работодателя за причинение вреда жизни и здоровью работника. Опираясь на те же посылки, П.А.Никольский пришел к противоположному выводу: ответственность предпринимателя не может наступать “за те несчастья, которые совершаются после того, как ими были приняты все меры к их предотвращению; такие необходимые несчастья всегда имели и имеют место…являясь неизбежным условие производства благ, и тяжесть их должно нести на себе все общество, а не только предприниматели…”. Он обосновывал свою точку зрения тем, что рабочий может в течение жизни работать на нескольких предприятиях.

В этой связи оказывалось совершенно непонятным, почему только последний работодатель должен нести социальный риск “несчастья” с рабочими, например, вследствии профессиональных заболеваний. Вывод П.А.Никольского был прямо противоположным выводу В.Г.Яроцкого: обеспечивать страхование риска несчастного случая на производстве должны сами работники. Однако организация обязательного страхования за счет средств рабочих должна осуществляться государством, а не частными страховыми обществами. Последнее было более дорого и сопрягалось со стремлением страховщиков получить максимальную прибыль. П.А.Никольский обоснованно предположил, что если тяжесть страхования возложить на работодателей, то они эти суммы включат в издержки производства, в стоимость продукции. Таким образом, покупатель произведенных товаров и оплатит это страхование.

С начала ХХ в. большое внимание проблемам социального страхования уделяли ученые, симпатизирующие социал-демократическому движению, а также состоявшими членами большевистской партии. В их работах преобладало критическое направление, но и высказывались позитивные предложения, некоторые из которых нашли свое воплощение уже в послереволюционный период. Более того, на базе отдела страхования газеты “Правда” был создан журнал “Вопросы страхования”, который издавался в Санкт-Петербурге еженедельно с октября 1913 г. В июле 1914 г. он был закрыт властями, но в феврале 1915 г. издание возобновилось. Журнал выходил ежемесячно до марта 1918 г. и всего вышло 80 номеров. Тираж журнала составлял от 6 до 15 тыс. экземпляров. В его редколлегию входил один из видных большевистских теоретиков А.Н.Винокуров, а направление редакционной работы во многом определял В.И.Ленин. На страницах журнала активно обсуждались Страховые законы 1912 г., отстаивалась идея развития страхового движения, расширения сети больничных касс и другие проблемы.

Активная научно-практическая и публицистическая деятельность по популяризации идей рабочего страхования дала свои плоды. В 1912 г. был принят пакет страховых законов, весьма прогрессивных для своего времени. Начавшаяся в 1914 г. Первая мировая война и связанные с ней чрезвычайные обстоятельства не позволили правительству в полном объеме реализовать данное законодательство, но оно создавало реальные предпосылки для понижения уровня напряженности в отношениях между работниками и работодателями.

Всесторонний анализ генезиса российского страхового законодательства (1880-1912 гг.) был осуществлен в обобщающем труде И.И.Чистякова. Наибольшую важность представляют обоснованные им две формы “борьбы с невзгодами в жизни пролетариата”, т.е. две формы социального обеспечения:

1.  Одна имеет в основе страховое начало и основывается либо на принципе добровольности с участием преимущественно работников (англо-романская система), либо на принципе обязательности при участии и работников, и работодателей в различных пропорциях (германская система). И.И.Чистяков выступал за страхование рабочих за счет средств не только рабочих и работодателей, но и государства.

Оценка эффективности и социальной приемлемости системы социального страхования и проводимых в этой сфере реформ может, в частности, строится на анализе ее соответствия основным принципам, условиям, нормам и минимальным стандартам, установленным международными организациями, имеющими соответствующий мандат, и подтвержденных и развитых Европейским Союзом.

Международная организация труда выделяет 9 основных видов социального обеспечения, из которых семь основных видов (кроме системы предоставления семейных пособий и, частично, медицинской помощи) предусматривают выполнение двух функций: обеспечение минимального дохода и гарантию компенсации заработной платы (дохода). Считается, что выполнение этих функций наиболее эффективно может быть осуществлено в рамках систем социального страхования, признанных основным институтом социальной защиты населения. Это в полной мере касается и системы пенсионного страхования – крупнейшей страховой системы (в России в настоящее время в нее включено более 100 млн. чел.).

Выделение базовой, страховой и накопительной частей в составе трудовой пенсии призвано разграничить ответственность различных субъектов пенсионных отношений, источники и механизмы финансирования частей пенсии в зависимости от их социально-экономической природы.

Учитывая солидарную ответственность общества за обеспечение минимальных гарантий пенсионного дохода, финансирование базовой части трудовой пенсии должно осуществляться за счет части единого социального налога (целевого, но обезличенного).

В то же время, механизмы финансирования страховой и накопительной частей трудовой пенсии призваны обеспечить реализацию другой функции пенсионного обеспечения: компенсации утраченного заработка. Принцип тождества уплаченных страховых взносов и размера пенсий требует обособления источника финансирования страховой и накопительной частей пенсий. В отличие от налога, который всегда носит безэквивалентный характер, платежи на финансирование этой части пенсионной системы должны быть не только целевыми, но и индивидуально возмездными. Это требование обусловило восстановление системы уплаты целевых страховых взносов в пенсионную систему.

Новые механизмы функционирования пенсионной системы (по крайней мере, теоретически) вполне соответствуют общепринятым в мировой практике общим принципам социального страхования.

После Второй мировой войны Международная организация труда (МОТ) приняла ряд конвенций и рекомендаций по отдельным видам социального обеспечения. К 1952 г. содержащиеся в отдельных Конвенциях и Рекомендациях минимальные социальные нормы были кодифицированы и закреплены в базовой Конвенции МОТ № 102 о минимальных стандартах социального обеспечения. В свою очередь эта Конвенция стала основой для дальнейшей работы – на ее базе были приняты так называемые “повышенные стандарты”, разработан и пересмотрен Европейский кодекс социального обеспечения (в редакциях 1964 и 1990 гг.), принята Европейская социальная хартия.

Минимальные стандарты, закрепленные в Конвенции № 102 и Европейском кодексе пенсионного обеспечения (1964 г.), и повышенные минимальные стандарты (в частности, отраженные в положениях пересмотренного в 1990 г. Европейского кодекса социального обеспечения) являются ориентиром при развитии и реформировании всех систем социального (и пенсионного, в частности) страхования.

Общие для всех систем социального страхования минимальные стандарты касаются:

• степени охвата тем или иным видом социального страхования;
• обеспечения гарантий замещения утраченного заработка в определенном размере (минимально допустимые коэффициенты замещения);
• степени участия застрахованного в финансировании системы.

Для отдельных видов социального обеспечения предусмотрены также возрастные пределы, ограничения продолжительности выплаты пособий и периода ожидания.

Минимальные стандарты, принятые МОТ и Европейским союзом в отношении степени охвата системами пенсионного страхования и размеров пенсий по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца представлены в табл. 1 и 2.

Таблица 1

Минимальные стандарты в отношении коэффициентов замещения предпенсионного заработка (дохода) являются важнейшими параметрами для оценки экономической и социальной эффективности пенсионной системы.

При анализе соответствия практики пенсионного обеспечения международным социальным стандартам специалисты обычно используют показатели среднего коэффициента замещения, рассчитываемого как соотношение среднего размера пенсии и среднего размера начисленной заработной платы. Однако, Кодексом предусмотрено соблюдение норм в отношении индивидуального коэффициента замещения для так называемых “типичных получателей пособий (пенсий)” при соблюдении соответствующих стажевых параметров. При этом для других получателей размер пенсий должен исчисляться “в разумном соотношении” с размером пенсий типичного получателя или - выражаясь языком международного общения - бенефециария.

Таблица 2

В качестве “типичного бенефициария” выступает квалифицированный рабочий (мужчина). При определении коэффициентов замещения национальным органам власти предоставлено право в качестве типичного получателя выбрать любую из четырех (трех – по пересмотренному Европейскому кодексу) альтернатив:

Что же предоставляет застрахованному система обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации с точки зрения международных и европейских минимальных социальных стандартов?

В соответствии с законодательством пенсионному страхованию подлежит все занятые, включая наемных работников и самозанятое население. Таким образом, законодательные нормы превышают международные в отношении охвата. В то же время, широкое распространение неформальной занятости на практике может приводить к тому, что значительная часть наемных работников и самозанятого населения будет исключена из системы пенсионного страхования, либо участвовать в финансировании системы в сокращенном объеме. Так, по данным Госкомстата (системы национальных счетов) около трети общего фонда оплаты труда составляет скрытая заработная плата, не учитываемая при взимании социального налога и страхового взноса на пенсионное страхование. Особую проблему составляет вовлечение в систему государственного пенсионного страхования самозанятого населения.

На январь 2002 г. величина индивидуального коэффициента замещения составила (в зависимости от принятого определения типичного бенефициария):

• от 24 до 32% против 40% для пенсионера, имеющего иждивенцев, по “базовым” нормам Конвенции № 102 и ЕКСО 1964 г.;
• 31-32% против 50% для одинокого пенсионера по “повышенным” нормам ЕКСО в ред. 1990 г.;
• 34 – 36% против 65% для пенсионера, имеющего иждивенцев по “повышенным” нормам ЕКСО в ред. 1990 г.

Таким образом условия и нормы новой системы обязательного пенсионного страхования во многих аспектах соответствуют международным и европейским стандартам (по степени охвата, участия застрахованных в финансировании системы, пенсионного возраста) или даже превышают их.

В настоящее время уже очевидно, что реализация положений пенсионной реформы и поддержание финансовой стабильности пенсионной системы потребуют дополнительных параметрических изменений распределительной составляющей. При принятии конкретных решений достижение относительного уровня пенсий, соответствующего международным минимальным стандартам, должно рассматриваться в качестве цели и важнейшего ориентира.